Fabrício Soler, advogado especialista em Direito Ambiental e Resíduos, mostra como a segurança jurídica, a sustentabilidade financeira e a economia circular são indispensáveis para consolidar o pilar de resíduos sólidos no Brasil.
A consolidação do saneamento básico no Brasil exige avanços que vão muito além da expansão dos serviços de água e esgotamento sanitário. A erradicação definitiva dos lixões a céu aberto, o combate à renúncia de receita nos municípios, a implementação de mecanismos de cobrança por taxa ou tarifa e a responsabilização socioambiental dos gestores públicos estão no centro dos debates que definirão o efetivo cumprimento do Marco Legal do Saneamento nas próximas décadas.
Nesta entrevista especial da Série Saneas – AESabesp 40 anos: um olhar sobre saneamento, meio ambiente e inovação, Fabrício Soler, sócio do escritório S2F Partners by Soler & Silva Filho, especialista em Direito Ambiental, Saneamento e Direito dos Resíduos, fala sobre como o arcabouço regulatório e a atuação incisiva dos órgãos de controle podem transformar a gestão municipal de resíduos sólidos.
Reconhecido internacionalmente por seu trabalho com logística reversa e economia circular, consultor de organismos do sistema ONU, como a ONU-Habitat e a UNIDO, e da Confederação Nacional da Indústria (CNI), além de diretor de Saneamento da FIESP, Soler destaca a urgência de garantir a sustentabilidade econômico-financeira das concessões e das Parcerias Público-Privadas (PPPs) de manejo de resíduos sólidos urbanos. Nesta entrevista, ele aborda a relevância de mecanismo inovadores como o “Verificador Independente”, as recentes ações dos Tribunais de Contas e do Ministério Público na responsabilização de prefeitos, as oportunidades trazidas pela recuperação energética e pelo biometano, e o papel do Direito Ambiental não apenas como compliance, mas como vetor de novos negócios e inovação para o setor. Confira!
Saneas Online – Soler, a AESabesp celebra 40 anos em um momento de importante consolidação do Marco Legal do Saneamento. Sob a ótica do Direito Ambiental e Regulatório, qual é o principal gargalo de segurança jurídica que o setor de saneamento ainda precisa superar no Brasil para atrair investimentos de longo prazo com previsibilidade?
Fabrício Soler – É preciso analisar o saneamento sob duas perspectivas distintas: de um lado, água e esgoto; de outro, resíduos sólidos e drenagem urbana.
No segmento de água e esgoto, houve um avanço substancial nos últimos anos, impulsionado pelo Marco Legal. A indução à regionalização, a exigência de processos licitatórios competitivos, que substituíram os antigos contratos de programa, a ampliação do leque de interessados e a forte atuação do BNDES na estruturação de modelagens resultaram em um salto expressivo nas modelagens de concessões e Parcerias Público-Privadas (PPPs), em especial em água e esgotamento sanitário.
O setor de resíduos sólidos, contudo, não avançou na mesma velocidade. O principal gargalo aqui reside na garantia da sustentabilidade econômico-financeira do serviço. Isso significa estruturar e efetivar mecanismos de cobrança por taxa ou tarifa para financiar todo o ciclo de gestão: coleta, transbordo, tratamento, valorização e destinação e disposição finais ambientalmente adequadas. A carência de recursos decorrente da ausência de cobrança faz com que este segmento enfrente desafios ainda mais severos para cumprir os ditames do Marco Legal e da Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Cabe lembrar que, além das metas globais de universalização, que preveem 99% de cobertura de água potável e 90% de coleta e tratamento de esgoto, o Marco Legal também determinou o encerramento dos lixões. O prazo inicial era 2020, com prorrogações graduais até 2024 para municípios que possuíam plano de gestão e cobrança instituída. No entanto, chegamos a 2026 com uma média de até 2.500 municípios mantendo destinação inadequada de resíduos. As estatísticas variam conforme a fonte: dados do IBGE apontavam cerca de 1.900 municípios operando lixões e outros mil utilizando aterros controlados — somando quase três mil localidades em desconformidade —, enquanto levantamentos mais recentes estimam cerca de 1.900 municípios com lixões ativos.
Somado à sustentabilidade financeira, há outro gargalo: a regionalização do setor de resíduos. Na prática, a regionalização deste segmento já ocorre de forma física e factual, uma vez que grandes aterros sanitários privados já atendem a conjuntos de municípios vizinhos. Contudo, essa dinâmica territorial específica não foi devidamente abarcada pela modelagem de regionalização do Marco Legal de Saneamento, que foi desenhada e funcionou muito bem para a água e o esgoto, mas não refletiu a realidade logística dos resíduos sólidos.
Em resumo, os dois principais desafios para a segurança jurídica e atração de capital na área de resíduos são a sustentabilidade econômico-financeira (via instituição de taxa ou tarifa) e a adequação do modelo de regionalização à realidade logística do setor.
O investimento privado vem acontecendo de forma expressiva em água e esgoto, com bilhões de reais aportados recentemente. Já no segmento de resíduos sólidos, embora tenhamos visto um impulso recente e substancial motivado pela agenda do Biometano e do Combustível do Futuro, os volumes investidos ainda não chegam perto do patamar alcançado pelos serviços de água e esgotamento sanitário.
Saneas Online – O saneamento é composto por quatro pilares, mas a gestão de resíduos sólidos e a limpeza urbana historicamente recebem menos atenção técnica e orçamentária que água e esgoto. Como o arcabouço legal brasileiro tem evoluído para dar a mesma centralidade e relevância econômica ao pilar de resíduos?
Fabrício Soler – É importante destacar que o setor de resíduos sólidos dispõe de uma legislação própria e de um arcabouço regulatório em constante evolução. Contamos com a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS — Lei nº 12.305/2010), regulamentada pelo Decreto nº 10.936/2022, que estabelece os princípios e instrumentos para a gestão adequada dos materiais.
Além disso, há um avanço institucional significativo: a primeira Norma de Referência (NR) emitida pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) foi dedicada justamente à área de resíduos sólidos urbanos, tratando da sua sustentabilidade econômico-financeira. Mais recentemente, a ANA também publicou uma norma específica com indicadores de desempenho para a prestação desse serviço.
Portanto, sob a ótica regulatória, o segmento vem recebendo a atenção devida, e a padronização promovida pelas normas de referência da ANA é um indicativo claro de amadurecimento técnico.
O grande gargalo, contudo, reside na gestão municipal, na execução na ponta. O desafio atual é transformar essa robustez regulatória em medidas efetivas nos municípios, impulsionando a coleta seletiva, a valorização dos resíduos orgânicos, a reciclagem, o tratamento e a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos em aterros sanitários. Em suma, o arcabouço legal já existe e é moderno; o compromisso agora é assegurar a sua implementação prática na gestão local.
Saneas Online – Quando se fala nas metas de universalização do Marco Legal do Saneamento, a atenção pública costuma se voltar prioritariamente para a água e o esgoto. No entanto, o encerramento dos lixões a céu aberto e a gestão adequada dos resíduos sólidos são exigências centrais da própria lei. Como a estruturação da gestão de resíduos e a valorização desses materiais (como a reciclagem e a recuperação energética) impactam diretamente o cumprimento do Marco Legal e a sustentabilidade de todo o ecossistema do saneamento até 2033?
Fabrício Soler – Um dos pilares da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) é a disposição final ambientalmente adequada. Isso pressupõe o encerramento definitivo dos lixões a céu aberto e o encaminhamento de rejeitos para aterros sanitários, garantindo que os resíduos recicláveis e reutilizáveis sejam reinseridos na cadeia produtiva em alinhamento com os princípios da economia circular.
No entanto, considerando que ainda temos cerca de 2.500 municípios operando lixões no Brasil, meu diagnóstico é de que enfrentaremos mais um ciclo de descumprimento dos prazos legais se não houver um grande pacto federativo focado na erradicação e recuperação ambiental dessas áreas.
É fundamental compreender que o encerramento de um lixão é um processo complexo, que não se resume a fechar portões. Ele exige atenção imediata a duas dimensões críticas, como as dimensões social e humanitária, uma vez que há milhares de pessoas e famílias vivendo da catação direta ou residindo no entorno dessas áreas. É indispensável estruturar um olhar socioambiental que contemple a realocação dessas comunidades, a capacitação profissional, o fomento à organização de cooperativas e a transição para oportunidades de trabalho dignas; e a remediação do passivo ambiental, pois os lixões são áreas gravemente contaminadas, que acumulam danos ao solo, aos recursos hídricos e à saúde pública. Portanto, o encerramento precisa vir obrigatoriamente acompanhado de projetos de gestão do impacto socioambiental e de reabilitação dessas áreas contaminadas.
Apesar da dimensão do desafio, é plenamente possível executar essa transição, e já temos provas concretas disso no país. O estado do Piauí, por exemplo, atingiu a marca de “lixão zero” a partir de uma atuação coordenada e articulada entre o Ministério Público, o Tribunal de Contas e o órgão ambiental estadual. Essa força-tarefa apoiou os municípios no fechamento das áreas inadequadas e no direcionamento dos rejeitos para aterros sanitários regionais. É uma solução perfeitamente factível e replicável.
O Brasil já dispõe de um arcabouço legal extremamente completo e maduro. O que precisamos é efetivar a sua aplicação na prática, a começar pelo encerramento dos lixões, pela implementação da coleta seletiva e pela instituição da cobrança pelos serviços de limpeza urbana.
Nesse contexto, vale destacar o rigor do artigo 35 do Marco Legal do Saneamento, que estabelece a obrigatoriedade da instituição de taxa ou tarifa para a prestação do serviço público de manejo de resíduos sólidos. A omissão do gestor municipal em propor esse instrumento de cobrança caracteriza renúncia de receita, gerando responsabilização direta nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A sustentabilidade econômico-financeira, regulada pelas normas de referência da ANA, exige que a arrecadação cobrada dos usuários seja suficiente para custear todo o ciclo operacional: coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente adequada.
A Norma de Referência da ANA definiu um cronograma gradual rigoroso: instituição da cobrança em 2023; comprovação da sustentabilidade financeira em 2024; e definição da entidade reguladora infranacional em 2025. Contudo, os índices de adesão dos municípios a esse cronograma ainda são alarmantes e muito abaixo do esperado, o que reforça e justifica o papel indispensável e cada vez mais incisivo dos órgãos de controle.
Saneas Online – Para além das grandes obras de infraestrutura, o sucesso da gestão dos serviços municipais de resíduos sólidos depende de um monitoramento rigoroso e transparente. Qual é o papel de figuras inovadoras como o “Verificador Independente” na mensuração de indicadores de desempenho e no cumprimento real das metas contratuais e socioambientais do setor?
Fabrício Soler – A figura do Verificador Independente surge justamente como um pilar essencial de governança e transparência na gestão dos serviços públicos de manejo de resíduos sólidos urbanos. Trata-se de uma pessoa jurídica imparcial, dotada de comprovada capacidade técnica no setor, responsável pelo acompanhamento de métricas objetivas e pelo monitoramento contínuo dos indicadores de desempenho dos serviços.
A grande contribuição dessa figura é garantir a aferição precisa de metas essenciais para a eficiência e a sustentabilidade do serviço. Isso inclui desde a mensuração da cobertura da coleta domiciliar, da eficiência operacional das unidades de transbordo e da gestão dos aterros sanitários, até indicadores mais complexos, como o volume de resíduos desviados do aterro por meio da reciclagem, o nível de engajamento em ações de educação ambiental e, muito especialmente, o cumprimento das metas socioambientais de destinação e envio de materiais recicláveis às cooperativas de catadores.
Em suma, a presença do Verificador Independente eleva o patamar técnico dos contratos de concessão e Parcerias Público-Privadas (PPPs) em manejo de resíduos sólidos urbanos. Ele assegura ao poder concedente, ao regulador e à sociedade que a remuneração e a avaliação da prestadora de serviço estejam diretamente atreladas ao cumprimento real e mensurável dos indicadores de qualidade e impacto social.
Saneas Online – O senhor destaca um movimento inédito de cobrança por parte dos Tribunais de Contas e do Ministério Público em diversos estados em relação à Política Nacional de Resíduos Sólidos e ao Marco Legal. Como a fiscalização desses órgãos, que vai desde a exigência da taxa de lixo para evitar a renúncia de receita até a responsabilização criminal de prefeitos por lixões, tem transformado a gestão pública municipal?
Fabrício Soler – Os órgãos de controle vêm atuando de forma incisiva e articulada para assegurar o cumprimento do Marco Legal do Saneamento e da Política Nacional de Resíduos Sólidos. Podemos mapear iniciativas emblemáticas em diversos estados que demonstram a mudança de patamar nessa fiscalização, por exemplo: em 2022, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) comunicou formalmente que os municípios deveriam propor instrumento de cobrança para a prestação do serviço, sob pena de caracterizar renúncia de receita nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Em 2024, o TCE-SP advertiu 266 municípios que ainda mantinham lixões e aterros controlados, sinalizando a aplicação de sanções diretas aos gestores. Além disso, promoveu fiscalização ordenada em 222 municípios para mapear a existência de planos de gerenciamento de resíduos, coleta seletiva e planos de resíduos de saúde e da construção civil.
No Espírito Santo, o Tribunal de Contas e o Ministério Público aprovaram uma portaria conjunta recomendando aos prefeitos a implementação imediata da PNRS. A diretriz exige o encerramento de lixões, a recuperação de áreas degradadas e a instituição de taxa ou tarifa segundo a metodologia da ANA, cobrindo os custos de coleta seletiva e compostagem. A norma detalha com clareza as consequências do descumprimento: ajuizamento de Ação Civil Pública por improbidade administrativa (com ressarcimento ao erário) e obrigação de fazer, representação ao Tribunal e responsabilização do prefeito por crime ambiental e por omissão na elaboração do Plano Municipal de Gestão Integrada.
Outro exemplo é no Piauí, onde o Tribunal de Contas publicou instrução normativa para viabilizar o financiamento do serviço de limpeza urbana, determinando a instituição da cobrança. Paralelamente, o Ministério Público passou a firmar Acordos de Não Persecução Penal (ANPP) com prefeitos, condicionando o acordo à apresentação de cronograma para encerramento de lixões e destinação adequada dos resíduos. O não cumprimento resulta em denúncia imediata por crime ambiental.
Nos Estados de Sergipe e Goiás, os Tribunais de Contas realizaram auditorias apontando a desconformidade da maioria dos municípios em relação ao encerramento de lixões e às falhas de planejamento. As Cortes de Contas evidenciaram que a prestação do serviço a título gratuito, sem a cobrança do usuário gerador, configura renúncia injustificada de receita perante o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Esse conjunto de ações demonstra que a fiscalização deixou de ser meramente formal. Hoje, a inércia na gestão de resíduos sólidos e na instituição da sustentabilidade financeira gera consequências jurídicas severas, diretas e pessoais sobre o gestor público, passando do campo administrativo e fiscal para o campo da responsabilização civil e criminal.
Saneas Online – A instituição de taxas ou tarifas para a prestação dos serviços de resíduos sólidos urbanos é uma exigência legal para garantir a sustentabilidade financeira dos municípios, mas ainda enfrenta resistências políticas e institucionais. Como a estruturação jurídica adequada desses instrumentos de cobrança pode viabilizar concessões e PPPs eficientes de resíduos no país?
Fabrício Soler – A garantia da sustentabilidade econômico-financeira por meio da cobrança é o verdadeiro pressuposto para a viabilidade de qualquer concessão ou Parceria Público-Privada (PPP) no setor de resíduos sólidos. Sem um fluxo de caixa previsível e juridicamente protegido, torna-se inviável atrair parceiros privados dispostos a realizar os investimentos de longo prazo exigidos para a modernização da infraestrutura de manejo e destinação.
A estruturação jurídica desse instrumento pode adotar diferentes formatos operacionais: seja por meio de uma cobrança individualizada (como a taxa de lixo lançada de forma autônoma), seja pelo faturamento vinculado na conta de água ou de outro serviço público, utilizando uma proxy adequada para mensurar a disponibilidade do serviço.
Independentemente do meio ou do mecanismo escolhido pelo município, o aspecto decisivo do ponto de vista regulatório e contratual é assegurar a efetividade da arrecadação. É essa garantia de receita que confere segurança jurídica ao projeto, mitigando o risco de inadimplência e permitindo que a modelagem financeira do contrato de concessão ou PPP se sustente ao longo de todo o seu ciclo de vida.
Saneas Online – Diante da sua experiência neste tema, do ponto de vista legal, regulatório e de mercado, o que ainda falta para que a gestão de resíduos sólidos deixe de ser enxergada apenas como um “custo necessário” ou um problema urbano e se consolide, definitivamente, como uma grande aliada econômica e ambiental do saneamento no Brasil?
Fabrício Soler – A mudança dessa percepção passa fundamentalmente pela conscientização da população, dos grandes geradores e dos usuários sobre a relevância e a necessidade de financiamento próprio para este serviço.
Quando não há a devida cobrança do gerador do resíduo, o município é forçado a subsidiar o serviço utilizando recursos do seu orçamento geral. Na prática, isso significa drenar verbas que deveriam ser aplicadas em áreas prioritárias e essenciais, como saúde, educação, segurança pública e infraestrutura básica, para custear uma atividade que, por determinação legal, possui mecanismo próprio de financiamento direto pelo usuário.
Para transformar esse cenário e consolidar os resíduos como vetor de valor econômico e ambiental, precisamos avançar em três frentes centrais:
- Instituir a cobrança justa e transparente pelos serviços de limpeza e manejo, desonerando o tesouro municipal e garantindo sustentabilidade ao sistema.
- Desenhar contratos bem estruturados que tragam segurança jurídica para a atração de capital privado, com foco na valorização dos resíduos, na reciclagem e na transição para a economia circular.
- Aproveitar e formalizar a dinâmica logística já estabelecida no entorno dos grandes aterros sanitários privados devidamente licenciados, que já atendem a agrupamentos de municípios e representam a escala adequada para viabilizar novos investimentos.
Conectando a sustentabilidade financeira, a segurança contratual e a inteligência logística regional, a gestão de resíduos deixa de ser um passivo urbano e passa a ser uma plataforma geradora de recursos, energia e desenvolvimento sustentável para as cidades.
Saneas Online – Para encerrar, celebrando as quatro décadas da AESabesp, qual mensagem o senhor deixa para os gestores e advogados do setor de saneamento sobre o papel do Direito Ambiental? Ele deve ser visto apenas como uma ferramenta de conformidade (compliance) ou pode ser o grande indutor de inovação e novos negócios no saneamento?
Fabrício Soler – O Direito Ambiental e o Direito dos Resíduos vão muito além do mero compliance, pois são pilares estratégicos de inovação e criação de novas oportunidades de negócios. Trata-se de uma agenda extremamente contemporânea, cujos desafios nos estimulam diariamente a aprimorar não apenas a regulação, mas também sua aplicação prática e sua efetividade no campo.
Olhando para o futuro, o fortalecimento da cadeia da reciclagem, a consolidação da logística reversa, a destinação final ambientalmente adequada, a inclusão socioeconômica dos catadores e catadoras e a transição definitiva para a economia circular são frentes que convergem diretamente para o propósito do setor.
É exatamente essa visão integrada do Direito que permitirá ao Brasil alcançar a universalização real do saneamento, garantindo 99% de água potável, 90% de coleta e tratamento de esgoto e, fundamentalmente, erradicando os lixões de forma definitiva do nosso país.
40 vozes que ajudam a construir o saneamento brasileiro
A Série Saneas – AESabesp 40 anos: um olhar sobre saneamento, meio ambiente e inovação celebra as quatro décadas da AESabesp, reunindo 40 personalidades que constroem, diariamente, a história do saneamento e do meio ambiente no Brasil.
